Por Manuel Cifuentes Vargas. Publicado en Etcétera.
En estos tiempos políticos difíciles para la democracia que estamos viviendo, se trata de convencer que el INAI está de sobra, porque hay otras instituciones que podrían asumir su función, así como porque existen otras formas de informar a la gente por parte del Poder Ejecutivo. De ahí que desde hace algún tiempo se venga hablando e insistiendo de que la Secretaría de la Función Pública podría atender esta función, y últimamente también se ha deslizado que lo podría hacer la Auditoría Superior de la Federación.
Ambas instituciones orgánicamente dependientes de los dos poderes políticos tradicionales: la primera del Poder Ejecutivo y la segunda del Poder Legislativo. La primera organización creada por un poder constituido, como lo es el Poder Legislativo a través de una ley de segundo orden, y la segunda por el Poder Constituyente Permanente, adscribiéndola directamente a la Cámara de Diputados. Por lo que hace al INAI, también le dió vida este último Poder. Nació de la Constitución, con la categoría de órgano constitucional autónomo e independiente de cualquier otro poder; de ahí su transversalidad y, por lo tanto, intocable por parte del Poder Legislativo por no ser de su incumbencia.
Y todo esto obedece a una cuestión puramente política porque incomoda su presencia y función de arrancar la información de la esfera pública; específicamente la del Poder Ejecutivo para entregarla a los ciudadanos, y no tanto porque se trate de la mejora para una buena administración, ni del ahorro económico. Tratándose de la democracia, su desaparición políticamente sería mucho mayor la economía perjuicio, que la economía beneficio.
Ahora resulta que los poderes constituidos le recriminan y le quieren enmendar la plana al Poder Constituyente, que fue el que creó a los propios poderes constituidos y a este órgano constitucional autónomo, diciéndole que se equivocó al engendrarlo. Los tres son hijos del Constituyente y de su producto, que es la Constitución. La independencia y autonomía de los poderes constituidos y la del INAI, está reconocida en la Constitución.
En efecto, tanto el Legislativo como el INAI son hijos del Constituyente. Los dos con la encomienda de trabajar de manera colegiada, pero cada uno de sus integrantes con la alta responsabilidad de hacerlo de manera independiente y responsable de sus propias decisiones. Uno con la etiqueta política para legislar y el otro con el sello técnico para garantizar el acceso a la información pública de los ciudadanos. Por lo tanto, la Constitución, que es el punto de partida de ambos, viene a constituirse en el acta de nacimiento de los dos entes: del Poder Legislativo y del INAI. Es por ello que el Poder Legislativo no puede descomponer o desconfigurar lo que el Constituyente dijo y plasmó en la Constitución. Por eso me parece que ninguno de los dos Poderes, como dice el refranero popular, debería “andar metiendo su cuchara” en otra esfera ajena a la de su propia naturaleza y eje sobre el que gravitan.
Todo el pueblo tiene derecho a la suficiente, objetiva, correcta, completa y oportuna información, porque es un derecho humano, constitucional y legal indestructible. Así como se tienen obligaciones constitucionales por parte de los ciudadanos, éstas están justamente correspondidas en la misma norma madre, con derechos para los mismos ciudadanos. Por eso, así como la Constitución obliga a contribuir al gasto público, también reconoce el legítimo e inconmovible derecho a saber cuánto, en qué, con quién, cómo y en dónde se gastan sus contribuciones, entre otras cosas. Es su dinero y el que producen los bienes públicos que también le son propios, al estar catalogados como propiedad de la nación, esto es, como bienes del Estado Mexicano.
Y para garantizar ese acceso a la información, el Constituyente consideró que lo más apropiado era crear un órgano totalmente independiente, autónomo, imparcial y ajeno a cualquier otro instituto público, para asegurar y garantizar la fluidez de la información de los sujetos obligados a los ciudadanos. Por eso el INAI no está de más en el tejido institucional público revestido de democracia, sino que es una de las columnas que la sostienen y uno de los pulmones que la oxigena.
Esta es la razón por la que en la propia Constitución en su artículo 6º apartado A fracción I, señala que toda la información en posesión de los sujetos que la misma enlista puntualmente, “… es pública y solo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad.” A su vez, en el párrafo sexto de la fracción VIII, reitera que “la ley establecerá aquella información que se considere reservada o confidencial.” Y “máxima publicidad” significa no reservar, esconder o guardarse información; sino hacerla totalmente publica, accesible y transparente, sin ninguna traba o pretexto, salvo las excepciones descritas.
La Constitución misma entiende por sujetos obligados, conforme al mismo numeral 6º apartado A fracción I, a “… cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal, …” Y después, en la fracción VIII párrafo cuarto, reitera quienes son los sujetos obligados para este fin, “… con excepción de aquellos asuntos jurisdiccionales que correspondan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuyo caso resolverá un comité integrado por tres ministros.” Como claramente se ve, la excepción es solo en esos casos, no por lo demás que corresponda a la administración y operación de la propia Corte Suprema.
Lo anterior, al margen de la función adicional a que también está obligado de garantizar el otro derecho inevitable que también tienen los ciudadanos relativo a la protección de los datos personales, previsto en el mismo artículo 6º apartado A fracción II, al señalar que “la información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes.” En la fracción III prescribe que “toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos.”
Todo lo anterior, se lo encomendó y mandató la Constitución puntual exclusivamente al INAI; no a otro órgano, ya sea administrativo o legislativo. Así, el INAI fue concebido por el constituyente para realizar su trabajo en todos los ámbitos que tengan que ver, de una u otra forma, con el patrimonio de la nación, por parte de los jurídicamente considerados sujetos obligados.
Por eso el INAI se concibió ajeno a cualquier otro Poder o ente público con ese acento transversal. El Constituyente quiso evitar hasta el mínimo riesgo de la posible parcialidad de todas las instituciones públicas y de otros sujetos obligados para entregar la información a los ciudadanos. De esta forma, quiso garantizar la imparcialidad de un órgano independiente de todos. Por eso el INAI goza de una autonomía reconocida por la Constitución.
Y todo esto viene a colación, porque en días pasados se dió otra amenaza e intento de querer extinguir al INAI en medio de un desaseo parlamentario con la presentación de una iniciativa en el Senado, por parte de uno de sus miembros del partido político dominante en la citada Cámara. La iniciativa me parece que no estuvo bien pensada, pues toda ella contenía disposiciones para abrogar y modificar leyes ordinarias, así como abrogar acuerdos, lineamientos y hasta criterios de interpretación del INAI. Con excepción de las leyes, todos los demás ordenamientos son de carácter administrativos, y que, por lo mismo, no fueron expedidos por el Poder Legislativo.
Todo lo anterior, con el fin de querer evaporar al INAI, a pesar de que se trata de un órgano constitucional autónomo e independiente de cualquier otro poder constituido, pretendiendo trasladar sus funciones a la Secretaría de la Función Pública, dependiente del Poder Ejecutivo. Así de fácil; ¡que tamaña ocurrencia! Esto parecería no tener idea de lo que significa una Constitución, ni las competencias de los poderes públicos, lo cual es imperdonable en un legislador; más tratándose de senadores.
Me parece que esta iniciativa tenía dos pecados mortales. Mortales porque de haber seguido su curso parlamentario hubiera nacido muerta, ya que el Poder Legislativo se hubiera “metido en camisa de once varas” como popularmente se dice, al invadir y pisar indebidamente el terreno que corresponde única y exclusivamente al Poder Revisor de la Constitución, porque el Instituto que pretendía eliminar, es un ente que emergió de la Constitución, no de una ley de menor jerarquía, para lo cual carece completamente de competencia y, por otro lado, también al invadir la esfera de competencia reglamentaria que tiene el Poder Ejecutivo, tal como la de expedir, modificar y derogar o abrogar reglamentos, acuerdos y lineamientos, entre otras disposiciones administrativas. Esto es, considero que el Poder Legislativo hubiera cometido una doble violación constitucional; pero por fortuna vino el arrepentimiento; se retiró y se desistió de esta intención.
Solo para saber cómo estaba construida la iniciativa fechada el 25 de abril del año actual, acerquémonos a su cuerpo. Para empezar, el tercer párrafo de la exposición de motivos expresa que la Secretaría de la Función Pública y el INAI, aunque no del todo es correcta esta apreciación, “… son Instituciones que comparten objetivos y actividades y que, al tener puntos en común, se hace notar la posibilidad de que el INAI sea absorbido por la Secretaría de la Función Pública, con el fin de tener un solo ente responsable de la Transparencia de la información Pública, así como de la protección de datos de las personas.”
Ya en el texto de dos leyes vigentes, se quería eliminar al INAI, pues se pretendía modificar la fracción XVIII del artículo 3º de la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados, indicando que por “Instituto”, en lugar de entenderse al INAI como lo dice actualmente, ahora se entendería a la Secretaría de la Función Pública; y agregaba una fracción XVII Bis al artículo 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, solo para señalar que correspondería a dicha Secretaría “atender las solicitudes de información pública.” Eso era todo y así de simple. Sin embargo, el radio de acción del INAI va más allá; no solo se reduce a facilitar la entrega de información pública. La Constitución le encomendó, además de garantizar el incuestionable derecho a la información, igualmente promover una cultura de rendición de cuentas, de transparencia, de la protección de datos personales y de otros actos de autoridad.
Y en esta misma tesitura, la iniciativa abrogaba la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. De esta manera, con la abrogación y modificación a leyes menores, se buscaba apagar al INAI, cuando que este Instituto tiene su nacimiento, fundamento, misión y funciones asignadas en la Ley Suprema del país. No se puede evadir la Constitución, para irse por la vía de las reformas legales, ya que éstas deben ser constitucionales, pues de lo contrario, nacen manchadas con el pecado mortal de la inconstitucionalidad.
En el sistema jurídico nuestro, como en el de cualquier parte del mundo, la Constitución, es la Ley Superior, y las otras son leyes de menor nivel. La Ley madre es la engendradora de todos lo demás ordenamientos de nuestro mundo jurídico, porque a partir de ésta, se parte para generar todos los demás instrumentos legales y administrativos, so pena de ser inconstitucionales al contrariar a su norma progenitora.
Además, se dejaban en el aire otras aristas que contempla la Constitución y las leyes, que le encomienda al INAI, y que por razones de la naturaleza administrativa de la Secretaría de la Función Pública y la fiscalizadora en tratándose de la Auditoría Superior de la Federación, no podrían realizar. Además, ¿con qué recursos? Si finalmente se le dieran todos los recursos que requirieran para atender óptimamente este encargo, pues entonces que caso tiene querer darle la extrema unción a este órgano constitucional, para que lo haga otro u otros. ¿Dónde está el ahorro?; porque supuestamente es por una razón de austeridad. Quizá lo que se quiere es la austeridad política, no la austeridad económica o en el gasto público. Esto es, ser austeros para proporcionar información a los ciudadanos. No con la disposición, suficiencia y veracidad que debe hacerse.
Como su nombre y exposición de motivos lo dicen, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal es una ley que se encarga de organizar a la administración pública federal; y por ésta se entiende al Poder Ejecutivo Federal. De ahí que también se le conozca como Poder Administrativo. Todas las atribuciones que el artículo 37 que esta ley otorga a la Secretaría de la Función Pública, giran en torno al eje de la administración pública, y ésta se refiere a todas las dependencias y entidades; es decir, a la administración pública centralizada y descentralizada, que le corresponde al Poder Ejecutivo Federal. Nunca hace mención a los otros dos Poderes de la Unión, como tampoco a los órganos constitucionales autónomos. Su función únicamente está enfocada, como debe ser, a las instituciones de dicho Poder, y no a otros organos que pertenecen a otras esferas del sistema jurídico político del país.
Así lo precisa esta ley en los primeros preceptos de su articulado, al hablar contundente y de inicio, lo siguiente: “Artículo 1º.- La presente Ley establece las bases de organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestal.
“La Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los Organos Reguladores Coordinados integran la Administración Pública Centralizada.
“Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.
“Artículo 2º.- En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la Administración Pública Centralizada.” Y enseguida las enumera, entre las cuales está la Secretaría de la Función Pública.
Me parece que la Secretaría de la Función Pública no es quien, para estar dando datos e información de los otros Poderes, de los organismos constitucionales autónomos, de los partidos políticos, sindicatos y de personas físicas y colectivas privadas que trabajen con estas instituciones. Dudo que los partidos políticos y los sindicatos, que no son gobierno, quisieran estar sujetos en este renglón al gobierno, a través de la citada Secretaría de Estado, como tampoco de la Auditoría Superior de la Federación, porque en el caso de los partidos políticos el órgano para su rendición de cuentas y fiscalización, constitucional y legalmente lo es el INE. O al menos que se quiera que los partidos políticos y sindicatos queden en la opacidad si quedan fuera de lo que se requiere informar a través del INAI, porque éstos no tienen obligación de entregar información al gobierno. Los tentáculos de la Secretaría de la Función Pública no los alcanzaría, porque no son gobierno.
Las funciones de la Secretaría de la Función Pública se refieren, en términos generales, a la auditoría, vigilancia, sanción y mejora de los entes administrativos, como dependencia que es del Poder Ejecutivo. Y en este sentido debemos entender que únicamente se trata de la administración pública y de las personas físicas y morales que trabajen para ésta, porque hay de por medio uso del gasto público. Por su parte, la Auditoría Superior de la Federación, tiene un campo de acción más amplio al formar parte de la Cámara de Diputados; pero su función es de fiscalización de todo el dinero público (menos tratándose de partidos políticos porque de éstos lo hace el INE), pero no para andar atendiendo solicitudes de información que nada tiene que ver con sus funciones de auditoría y fiscalización. Las dos instituciones son de la misma naturaleza: de auditoría, vigilancia, supervisión, fiscalización y mejora de los órganos públicos que les compete: y nada más.
Pero en todo caso, si se le quisiera cambiar su fisonomía estructural y funcional jurídica, volveríamos a lo mismo; es un tema del Poder Constituyente, no de los poderes constituidos; aunque con esto, la Auditoría Superior de la Federación podría pecar de parcialidad por su distintivo vertical, al pertenecer orgánicamente a una de las alas del Poder Legislativo; en tanto que el carácter del INAI es independiente, autónomo, imparcial y transversal.
Jurídicamente no basta con una simple reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), ya que como en su nombre y contenido lo dice, dicha ley es de la administración pública federal, no de las demás instituciones públicas que no pertenecen al circuito del Ejecutivo. Y menos tratándose de entes que no son gobierno, aunque sean públicos o privados, como lo son los partidos políticos, sindicatos y las organizaciones que trabajan para estas últimas dos instituciones.
Las reformas legales que sobrepasan los límites de la Constitución, como a veces se dice, “por de faul” son inconstitucionales y, por lo tanto, automáticamente impugnables porque van en contra o más allá de la frontera impenetrable de la Constitución. La puerta que tiene enfrente el Poder Legislativo cuenta con un candado de alta seguridad que no le permite cruzarla para introducirse al espacio que corresponde al Constituyente; y ese es el de la Constitución. El Constituyente es quien exclusivamente tiene la llave para abrirlo y hacer modificaciones a la Ley Mayor. Lo más que puede hacer el Poder Legislativo, es hacer una reforma legal; esto es, a las leyes de escala menor, no constitucional.
El INAI no puede morir. Sería un duro golpe a la transparencia, a la rendición de cuentas, al derecho a la información completa, objetiva y veraz. No puede morir, porque sería un golpe mortal a la democracia, dejándola incompleta y discapacitada en su sistema motriz. No maten al INAI.
MANUEL CIFUENTES VARGAS
Doctorante en Derecho por la UNAM.