Por Manuel Loaiza Núñez. Publicado en ContraRéplica.
La detención -el pasado 2 de septiembre- de diversos servidores públicos, empresarios y militares y su posterior sujeción a proceso penal, con motivo de la detección de una red de “huachicoleo” fiscal, ha dado lugar a múltiples declaraciones y opiniones, la mayor parte de ellas de carácter político. Todas evidencian, de diversas maneras, la inoperancia de los controles en la administración pública federal (APF).
Toda organización, sea pública o privada, tenga carácter de servicio o económico, se regula esencialmente por procesos administrativos con subprocesos, actividades y tareas específicas, a partir de etapas y ciclos recurrentes de planeación, organización, dirección y control. Los controles pueden ser internos o externos, así como preventivos o correctivos, pero siempre y en todo caso deben ser útiles y funcionales.
No hay un concepto unívoco acerca del control interno, sin embargo, en la APF se concibe como un proceso en el que participan la alta dirección (consejo u órgano de gobierno), la dirección y el resto del personal, cuyo objeto es proporcionar un grado de seguridad razonable en la consecución de los objetivos institucionales en materia de eficacia y eficiencia de las operaciones, de la confiabilidad de la información financiera y del cumplimiento de las normas aplicables. Su propósito principal es proteger los recursos de las organizaciones y asegurar que éstos se utilicen de manera adecuada, reduciendo riesgos y detectando oportunamente errores o irregularidades.
Por regla general, en la APF existe tanto el control interno a través de los órganos internos de control (OIC) u órganos de control interno (OCI), como el control externo que realiza la propia Secretaría (ahora) de Anticorrupción y Buen Gobierno, por medio de la supervisión de sus órganos de adscripción (OIC y Unidades de Responsabilidades) y directamente a través del área de Auditoría Gubernamental y por otra parte, aquella que realiza la Auditoría Superior de la Federación (ASF).
Ahora bien, en el caso específico de las instituciones militares y policiales, existen, además, las áreas de inspección general y de asuntos internos, figuras que funcionan como medios de control disciplinario, más que de tipo administrativo.
Es el caso que las Secretarías de la Defensa Nacional (SEDENA) y de Marina (SEMAR) cuentan, en ambos casos, con dos instancias de control: la Inspección General y la Contraloría General —denominada “del Ejército y Fuerza Aérea” en la Sedena, y “de la Marina” en la Semar—. Cabe señalar que existe una fusión y superposición de funciones entre dichas instancias, lo que en muchos casos resulta incompatible.
La Inspección tiene la función de supervisar el cuerpo de armas, que en la Sedena está integrado por los cuerpos de Ejército, Fuerza Aérea y Guardia Nacional, cada uno con especialidades distintas pero complementarias. En la Semar corresponde a la Armada de México. Por su parte, los Órganos Internos de Control (OIC) tienen funciones de control administrativo, como en cualquier otra Secretaría de Estado, en su carácter de dependencias de la Administración Pública Federal.
El problema es que ninguna de estas instancias ha cumplido de manera efectiva su función. No existieron mecanismos de verificación lo suficientemente robustos para detectar operaciones simuladas —como el uso de facturas falsas o empresas fantasma—. Las autoridades tardaron en identificar patrones irregulares en las operaciones aduanales, se aprobaron pagos y deducciones sin una revisión documental rigurosa, no se verificó la existencia y legalidad de las empresas participantes y no se evaluaron los riesgos inherentes a las operaciones aduanales. Hubo tolerancia frente a prácticas cuestionables que generaban beneficios económicos de corto plazo, sin respeto a los códigos de ética, y no se utilizaron los mecanismos de denuncia disponibles.
Ni la Inspección ni los OIC identificaron desviaciones en las actividades, procesos o tareas a su cargo, mucho menos las conductas ilícitas cometidas por servidores públicos en el ejercicio de sus funciones. Ni como órganos de control ni como instancias de inspección fueron capaces de detectar irregularidades en el desempeño de los funcionarios ni el desvío de la conducta esperada de quienes ejercían funciones de autoridad aduanera. Ello, además, tampoco identificado por las áreas de “inteligencia” o espionaje que ambas secretarías operan y que no existen en otras dependencias o entidades de la APF.
¿De verdad vamos a seguir creyendo que sólo fallaron las personas y no las instituciones? Si los controles internos de SEMAR y de la Administración Nacional de Aduanas de México (ANAM) realmente funcionaran, ¿cómo se explica que el problema haya crecido hasta convertirse en escándalo nacional? Esto no es un simple error humano: es una falla sistémica.
Las organizaciones, sus procesos y sus controles —internos y externos— fueron incapaces de prevenir, detectar y corregir las irregularidades. Si hubieran funcionado, las operaciones simuladas, las empresas fantasmas y las prácticas ilícitas habrían sido identificadas y detenidas a tiempo. ¿De verdad contamos con mecanismos adecuados para identificar riesgos y gestionarlos de manera eficaz? La realidad demuestra lo contrario. No se trata sólo de servidores públicos que actuaron mal; se trata de controles y procesos que definitivamente no funcionaron.
Manuel Loaiza Núñez. Miembro Fundador de Integridad Ciudadana AC, Licenciado en Derecho por la UNAM y Especialista en Contrataciones Públicas @Integridad_AC