Por Manuel Cifuentes Vargas. Publicado en Integridad Ciudadana.
El INAI ha muerto
Manuel Cifuentes Vargas
Se apagó la luz en el INAI. La democracia quedó a obscuras. Dentro del generoso manto de los imperturbables derechos humanos, está el derecho a siempre saber la verdad. Es un derecho legítimo, jurídico y justo el que tenemos las personas en libertad política. Sin embargo, el órgano constitucional que garantizaba este derecho llegó inesperadamente a su impensable y menos pronunciable fin a muy temprana edad. Su duración fue efímera mientras se respiró un ambiente democrático progresivo. Pero hoy murió el INAI. Con esta decisión se dan muestras de una actitud conservadora al buscar la sombra en lugar de la luz, y con ésta, el retroceso en este eslabón de la democracia. Hoy, 20 de diciembre del del año 2024, se publicó en el Diario Oficial de la Federación en su edición vespertina, como ya se ha hecho costumbre en estos tiempos con las reformas constitucionales y las leyes que de éstas derivan, su acta de defunción.
El derecho a la información, como derecho humano, constitucional y legal, es imprescriptible, inalienable, indivisible, interdependiente y progresivo porque la gente tiene el indiscutible derecho a vivir mejor organizada y digna. Por eso tenemos ese excelso derecho a estar siempre debidamente informados con verdad. Es un derecho muy propio de las personas, y que no depende de que los gobiernos se lo quieran reconocer. Lo tienen por su propia condición humana organizadas en sociedad. Los gobiernos no es que quieran respetar este derecho, sino que tienen que hacerlo y facilitarlo a plenitud. Es su obligación constitucional y legal hacer fluir la información al ciudadano, quien es el origen y destino de los recursos públicos.
Los gobernantes son los empleados. Son los gerentes que elige el pueblo para administrar a los municipios, a los estados y al país. El es el que los selecciona mediante el voto y el que les paga para servir. Luego entonces, él tiene todo el derecho en cualquier momento a pedir información y a exigir cuentas. Informes y cuentas reales, completas y oportunas; y los gobiernos no se las pueden negar, dárselas a medias o mentirle al soberano; esto es, al patrón, al dueño del país. Llevado al terreno privado, sería inentendible, inadmisible e imperdonable que los empleados se la negaran o le mintieran al dueño de la empresa cuando la solicita.
La verdad es que de moto propio los gobiernos no son muy dados a informar con total transparencia y veracidad. Muchas veces son reacios a dar información porque no quieren que la gente se entere de sus quehaceres en la administración de su patrimonio. Fueron cediendo en esta práctica de monopolizar y ocultar la información por los avances de la democracia, con lo cual ya se empezaba a diluir la mala imagen de opacidad que se tiene en los gobiernos. Se estaba transitando de la obscuridad de la noche a la claridad del día.
Para eso la misma Constitución, como madre de todo el orden jurídico del Estado Mexicano, también creó al órgano que garantizara el inmarcesible derecho humano a saber con verdad. Sin embargo, ahora la nomenclatura política en el Poder tomó la decisión de desaparecerlo por cuestiones puramente de animadversiones políticas y para nuevamente navegar en las tinieblas. Y además en paquete para que de una vez sea un sepelio múltiple, junto con otros órganos autónomos.
El innegable derecho a la información, como derecho humano, ha adquirido tal dimensión y trascendencia, que hoy ya no es solo un tema de localidades, sino de su expansión y crecimiento en el tiempo y en el espacio en la vida de los países democráticos; razón por la que está consagrado en la geo normativa superior; es decir, en la supra nacional, así como, en lo doméstico, en la Constitución y en las leyes correspondientes. Estos son los tres niveles normativos en que hoy vive y se desarrolla armónicamente el derecho a la información.
I. Ambito internacional.
El derecho a la información es un derecho histórico formalmente reconocido desde finales del siglo XVIII, pues ya en las declaraciones universales de derechos francesas encontramos sus raíces, expandiéndose en el espacio y evolucionando en el tiempo hasta llegar a nuestros días. Estas literalmente decían lo siguiente:
1. Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. 26 de agosto de 1789. “Art. 14. Todos los ciudadanos tienen el derecho de comprobar, por sí mismos o por sus representantes, la necesidad de la contribución pública, de consentirla libremente, de vigilar su empleo y de determinar la cuota, la base, la recaudación y la duración.”
Art. 15. La sociedad tiene el derecho de pedir cuentas de su administración a todo agente público.”
2. Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. 24 de junio de 1793.
“art. 20. Ninguna contribución puede ser establecida sino por razón de utilidad general. Todos los ciudadanos tienen derecho a contribuir al establecimiento de las contribuciones, a vigilar su empleo y hacer que se rindan cuentas de las mismas.”
“art. 32. El derecho de presentar peticiones a los depositarios de la autoridad pública no puede ser, en ningún caso, prohibido, suspendido o limitado.”
3. Ahora bien, por lo que hace a la Declaración Universal de Derechos del Hombre de la ONU, de 10 de diciembre de 1948, proclamada con este nombre en París, Francia por la Asamblea General a través de su Resolución 217 A (III), hoy denominada Declaración Universal de los Derechos Humanos, si bien es cierto que, así de manera precisa, extrañamente no hace una referencia puntual y específica a este derecho en el texto original de la mencionada Declaración, el derecho a la información quedó enmarcado dentro de su manto protector al quedar comprendido en su articulado, al señalarse lo siguiente: “Art. 19. Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.” Me parece conveniente que la expresada organización mundial haga una adición a la Declaración de referencia, agregando de manera más puntual el derecho a la información que tienen las personas, a fin de que quede plasmado en la misma con toda precisión y claridad.
4. A su vez en el marco de la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos (OEA), en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) del 22 de noviembre de 1969, el cual entró en vigor el 18 de julio de 1978 (Gaceta Oficial No. 9460 del 11 de febrero de 1978), señala también de manera general lo siguiente “Artículo 13. I. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de busca, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.”
Ya de forma más precisa y explícita, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión en su Informe correspondiente al año 2009, apunta los alcances del derecho de acceso a la información del numeral 13 antes referido. De esta manera, expresa que la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la CIDH establece, en el principio 2, que “Toda persona tiene el derecho a buscar, recibir y difundir información y opiniones libremente en los términos que estipula el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Y que todas las personas deben contar con igualdad de oportunidades para recibir, buscar e impartir información (…)” y que en el principio 3 dispone que “toda persona tiene el derecho a acceder a la información sobre sí misma o sus bienes en forma expedita y no onerosa, ya esté contenida en bases de datos, registros públicos o privados y, en el caso de que fuere necesario, actualizarla, rectificarla y/o enmendarla; y en el principio 4, que el acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio solo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democráticas.”
Más adelante, en el numeral 5 del Informe, se estipula que: “5. El derecho de acceso a la información es una herramienta crítica para la participación democrática, el control del funcionamiento del Estado y la gestión pública, y el control de la corrupción. En los sistemas democráticos, en los cuales la actuación del Estado se rige por los principios de publicidad y transparencia, el derecho de acceso a la información en poder del Estado es un requisito fundamental para garantizar la participación democrática, la transparencia y buena gestión pública, y el control del gobierno y de la gestión de las autoridades por la opinión pública, ya que habilita a la sociedad civil para ejercer un escrutinio a las acciones de las autoridades. El libre acceso a la información es un medio para que, en un sistema democrático representativo y participativo, la ciudadanía ejerza sus derechos políticos; en efecto, el pleno derecho del ejercicio del derecho de acceso a la información es necesario para evitar abusos de los funcionarios públicos, promover la rendición de cuentas, y la transparencia en la gestión estatal, y permitir un debate público sólido e informado que asegure la garantía de recursos efectivos contra los abusos gubernamentales y prevenga la corrupción. Sólo a través del acceso a la información bajo control del Estado que sea de interés público es que los ciudadanos pueden cuestionar, indagar y considerar si se está dando cumplimiento adecuado a las funciones públicas.”
II. Ambito nacional.
Además de la universalidad de este derecho por los tratados internacionales y de convencionalidad de los que es parte México, en el terreno nacional es un derecho constitucional y legal, y no precisamente reciente, pues la colocación de su primera piedra se ubica en la década de los años setenta del siglo anterior.
En efecto, el derecho a la información se instituyó por primera vez en 1977 en el artículo 6º de la Constitución, siendo esta la primera modificación de este artículo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de diciembre de ese año, y cuyo texto en la parte conducente decía lo siguiente: “… el derecho a la información será garantizado por el Estado.”
Este mismo número de la Constitución posteriormente tuvo dos modificaciones más, publicadas en el mismo medio el 20 de julio de 2007, con la que se agregaron los principios y bases que regirán el ejercicio del derecho a la información tanto en la esfera federal como en la órbita de las entidades federativas; y la otra el 13 de noviembre del mismo año, con la que se añadió el derecho de réplica. En la parte relativa del primer párrafo, ahora este artículo dice lo siguiente: “…el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado.”
Y a partir de estos momentos, continuó evolucionando en completa y amplia trayectoria progresiva el derecho a la información en la esfera constitucional, mediante largas adecuaciones a este precepto, publicadas en el mismo medio de difusión oficial el 11 de junio de 2013, 7 de febrero de 2014 y 29 de enero de 2016, hasta alcanzar el denso espectro que tenía este artículo antes de esta última modificación a la Ley Suprema que nos ocupa, con la que se extingue al INAI. Hay que destacar que la del 7 de febrero de 2014 merece relevancia, toda vez que con la agregación de la fracción VIII al Apartado A del artículo 6°, se concretó la transformación de este Instituto, creándose el INAI.
Por lo anterior podemos decir, que el derecho a la información y en consecuencia el libre acceso a la misma, vienen a constituirse en una garantía ciudadana vinculada con la verdad. Garantía que, al estar implícitamente juramentada por el gobernante en funciones, además de que debe contribuir a la democracia, también debe coadyuvar a erradicar la corrupción, a fomentar y fortalecer la transparencia en la toma de las decisiones públicas y a garantizar el derecho que tiene la sociedad a estar objetiva, oportuna y suficientemente enterada, lo cual es lógico y razonable, toda vez que la sociedad es el principio y fin de los recursos públicos. En la sociedad nacen y a la sociedad se destinan para su bienestar.
Tal es la importancia de los derechos humanos, entre ellos el derecho a la información, a propósito de la geo normativa de la que acabamos de hablar, que la propia Norma Suprema del país ahora empieza su texto normativo con esta magna declaración y mandato.
“Artículo 1º. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
“Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
“Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.”
Y para garantizar que este derecho a la información fuera real y efectivo, el hacedor de la Constitución; esto es, el Constituyente, no quiso que fuera ninguno de los conocidos tres poderes constituidos los que se encargaran de proporcionarla directamente a los ciudadanos y organizaciones de éstos, sino que quiso darle a la gente la garantía del acceso a la misma a través de un órgano ajeno a estos poderes públicos, a fin de que dichos Poderes no se constituyeran en juez y parte y se corriera el riesgo de imparcialidad en la migración de la misma al ciudadano.
Por eso consideró que era mejor que fuera una institución totalmente distinta a estos poderes, para garantizar la misma con los atributos que adelante se señalan. Por eso mismo, en su creación constitucional quiso que fuera un órgano constitucional diferente, revistiéndolo de independencia y autonomía de los otros poderes constituidos, dotado con nueve principios torales de acuerdo con el tercer párrafo de la fracción VIII del artículo 6°, el cual prescribía que “en su funcionamiento se regirá por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, eficacia, objetividad, profesionalismo, transparencia y máxima publicidad.”
De esta manera el gobierno estaba obligado a cuidar que la información que entregara a la sociedad reflejara la veracidad de las cosas, de tal suerte que su contenido permitiera a las personas conocer y tener a la mano información veraz, además de suficiente y oportuna. Así el derecho a la información íntimamente vinculado al derecho a saber la verdad obligaba también a que los servidores públicos siempre hablaran y se condujeran con verdad, por lo que debían evitar dar información ambigua, incompleta y menos mentirle a la sociedad.
Vale destacar, que el INAI no combatía la corrupción, ni tenía funciones fiscalizadoras. Solo a través de él se proporcionaba la información a los peticionarios. Era el carruaje a través del cual viajaba la información para ser entregada a los solicitantes de ésta. Este Instituto solo pedía y vigilaba que se entregara la información completa, cierta, objetiva y oportuna; es decir, correcta.
Por eso y más, no era viable la desaparición del INAI, sino por el contrario, se necesitaba y se justificaba hacerlo más vigoroso en su intervención en la entrega de información, en la trasparencia, en la protección de datos personales y en la vida democrática del país. No era una institución de combate a la corrupción; para eso existen otras instancias. En todo caso, facilitaba su evidencia al entregar la información a los solicitantes, para que éstos al conocerla la contrastaran con la que tuvieran y, de esta manera, estuvieran en condiciones de desvanecer o demostrar irregularidades.
Por otra parte, hay que subrayar que el INAI no solo era el medio de facilitación de la información y la transparencia relacionadas con el Poder Ejecutivo, por lo que no se debía pensar que solo se trataba de obtener información de él, sino también del Poder Legislativo y del Poder Judicial, así como de cualquier entidad y organismo de estos tres Poderes; de los propios órganos constitucionales autónomos; de fideicomisos y de fondos públicos; es decir, de todo lo que es el Poder Público Federal y de los estatales cuando se tratara de recursos federales, sino además, de partidos políticos y sindicatos, porque aunque en estricto sentido constitucional y legal estos últimos no son gobierno, también son sujetos jurídicamente obligados para estos efectos de informar, transparentar y rendir cuentas en los rubros que les corresponden, e incluso de personas físicas y morales cuando se trate de recursos públicos federales. Pero no solo eso, pues además dentro de las funciones de este Instituto, también tenía la de proteger los datos personales en posesión de personas físicas y morales privadas, garantizando su privacidad y su derecho a autodeterminar la información sobre su persona.
De la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, me parece que hoy no hay nada que decir; pues ni en cuenta, ya que, de un tiempo para acá, se ha caracterizado por no incomodar al Poder.
En los últimos años el INAI fue golpeado constantemente desde el Poder, considerándolo innecesario y tachándolo de caro por esa animosidad que se sentía hacia él, e incluso lo dejó inválido por un buen tiempo, con el fin de trastornarlo y descomponerlo en su función, por lo que no ha causado sorpresa su desaparición, pues ya se le había sentenciado a muerte desde tiempo atrás, razón por la que apropósito se le dejó discapacitado y en estado de hibernación.
El Poder Legislativo federal y los congresos estatales, convertidos en Poder Constituyente Permanente, se han convertido en una simple oficina de trámite de la voluntad del Poder Ejecutivo, cuando que debería ser al revés; es decir, que en el primero verdaderamente se legisle y en el segundo solo se ejecute. Ahora se aprueban modificaciones a la Constitución, a nuevas leyes o modificaciones a las existentes a un tronar de dedos del Ejecutivo, incluso varias de ellas en una sola sesión parlamentaria por la mayoría del partido en el Poder, sin análisis, reflexión, debate, ni cambios y, a veces, sin la lectura obligada de los proyectos de modificaciones a la Constitución, de nuevas leyes, modificación o eliminación de partes de éstas, y en ocasiones sin respetar siquiera las reglas parlamentarias más elementales. Como se dice popularmente, “sin chistar”. Esta es la vergüenza histórica de las tres últimas legislaturas dominadas por el partido político en el Poder y sus partidos adherentes. Estamos hablando de las Legislaturas LXIV, LXV y LXVI federales y de las correspondientes estatales. Ahora esta última legislatura, juntamente con los congresos de las entidades federativas, revestidos en Constituyente Permanente, se constituyeron en los sepultureros del INAI.
Dentro de este memorial luctuoso, no podríamos dejar de recordar que este Instituto tuvo dos momentos estelares luminosos en la estela de la progresiva democracia que se estaba construyendo: El de su alumbramiento con el nombre de Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, como un órgano descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, el cual empezó a operar el 12 de junio del 2003; y el de su metamorfosis a Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI); mediante la reforma constitucional del 7 de febrero de 2014 (coloquialmente podría considerársele como su acta de nacimiento), ya transformado en un órgano constitucional autónomo, con el objeto de garantiza el derecho de acceso a la información pública y la protección de datos personales, asignándosele como funciones principales el promover la transparencia en la gestión pública; garantizar la rendición de cuentas del gobierno a la sociedad y defender el derecho a la privacidad. No obstante esta noble labor en abono de la democracia, lo mataron.
Durante su longevidad aproximada de once años y medio como IFAI y casi once años como INAI; en total más menos veintidós años seis meses (curiosamente tuvieron casi los mismos años de vida estos dos órganos), a estos institutos los rigieron las siguientes leyes: Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, aprobada el 30 de abril de 2002, expedida el 10 de junio, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día11 y entró en vigor el día 12 del mismo mes y año. Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobada el 16 de abril de 2015, expedida el 4 de mayo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el mismo día 4 de mayo y entrando en vigor el día 5 del mismo mes y año. Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobada el 21 de abril de 2016, expedida el 6 de mayo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de mayo, la cual entró en vigor el día 10 del mismo mes y año (esta Ley abrogó a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental). Y la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares, aprobada el 27 de abril del 2010, expedida el 28 de junio, publicada en el Diario oficial de la Federación el 5 de julio y entró en vigor el día 6 del mismo mes y año.
Fue el epílogo de la “crónica de una muerte anunciada”, como le titularía a una de sus novelas Gabriel García Márquez. Tristes doblan y lloran las campanas por el fallecimiento de la Institución que le daba luz a la democracia. En su epitafio podrá aparecer la siguiente inscripción: Aquí yace el derecho a saber con verdad.
Manuel Cifuentes Vargas
Doctorante en Derecho por la UNAM.